第5期

（总第252期）

许昌市科学技术情报研究所  　 　  二Ｏ一五年三月十五日

新型城镇化进程中农村就地城镇化的对策建议

——“城市病”治理的另一种思路

焦晓云

“城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。”当前，我国正处于工业化后期和城镇化加速发展时期，但由于我国仍处于社会转型期，城市公共资源和公共服务等配套设施还不完善，与城镇化的速度并不匹配。这不但降低了市民的生活体验和生活质量，而且使得“城市病”等问题也越来越严重。根据《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》的统筹安排，到2020年，我国常住人口城镇化率将达到60％，城镇人口将会超过8亿人，还要努力实现大约1亿农业转移人口和其他转移人口落户城镇。事实情况是，我国城市的资源能源和环境承载能力根本容纳不了这么多人口。改革开放以来，农村经济得到了突飞猛进的发展，“四化同步推进”使得农业现代化和机械化水平大大提高，这为农村实现由内而外的城镇化提供了有力的经济条件和空间保障。在这种情况下，改变原来以城市为中心的“异地城镇化”模式，让农民在家门口就业，实施“就地城镇化”模式则成为新型城镇化建设的必然选择和发展趋势。

新型城镇化与就地城镇化关系

传统城镇化模式带来“城市病”等问题，影响了城镇化质量和国民经济的健康有序发展，因此，必须推进以人为本、统筹发展、可持续的新型城镇化。农村就地城镇化是以实现城乡一体和人的城镇化为目标的工农协调发展的城镇化，是新型城镇化的重要实现形式。

（一）新型城镇化的内涵

城镇化是农村的生产要素(包括人口、生产资料等)不断向城镇转移和集聚的过程，其本质是空间结构、经济结构、社会结构和文化结构良性而有序的变迁。新型城镇化指的是：以马克思主义理论和科学发展观为指导，以人的城镇化为核心，以可持续发展为目标，以“四化”协调发展为保障，以大中小城市和小城镇共同推进为重点，以突出城镇文脉传承为特色的集约、智能、绿色、低碳的城镇化。

城镇化是拉动国民经济增长的重要动力，是实现现代化的必由之路。与传统城镇化相比，新型城镇化具有以下特点：首先，新型城镇化是以人为本的城镇化，以人为本是城镇化的灵魂。中共十八届三中全会要求，要“推进以人为核心的城镇化”，新型城镇化要改变“摊大饼”式的扩张模式，更加注重内涵建设和质量的提高，有序推进农业转移人口市民化，让人民共享城镇化建设成果。其次，新型城镇化是协调发展的城镇化，协调发展是城镇化的保障。新型城镇化要坚持工业化、信息化、城镇化、农业现代化协调发展，推动城镇化和信息化深度融合、城镇化和工业化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。最后，新型城镇化是可持续发展的城镇化，可持续发展是城镇化的最高目标。新型城镇化要转变“三高”(高投入、高消耗、高污染)换“一高”(高发展)的发展模式，要充分考虑自然资源和生态环境的承载能力，合理利用土地、资金、住房等生产要素，实现可持续发展。可见，“人本性、协调性、系统性、可持续性是新型城镇化的基本要义。”

（二）就地域缜化的内涵

传统城镇化采用的是异地城镇化模式，主要是农民和生产资料向城市和发达地区转移的过程。与异地城镇化不同，就地城镇化指的是，当农村经济发展到一定程度以后，农民不再盲目地向大中城市迁移，而是在原居住地以中心村或小城镇为依托，不断完善公共设施、发展社会公共事业、改变生活方式等，逐步形成新城镇，实现就地非农就业和就地市民化的城镇化模式。

就地城镇化是降低城镇化建设成本的最佳选择，是预防和治理“城市病”的重要抓手。与异地城镇化相比，就地城镇化具有以下特点：首先，就地城镇化是城乡一体的城镇化，城乡一体是城镇化发展的客观要求。就地城镇化既是新型城镇化的发展趋势，也是实现城乡一体化的重要手段。城乡二元结构使农村地区不能公平共享现代化的发展成果，造成城乡差距的不断扩大，推进农村的就地城镇化有利于实现社会公平。其次，就地城镇化能够实现“人的城镇化”，“人的城镇化”是城镇化发展的核心。在传统城镇化模式下，地方政府往往进行“摊大饼”式的城市扩张，而对公共设施、公共服务以及社会事业等关注不够，严重影响人们生活质量的提高。就地城镇化则是在经济发展、公共设施和社会事业等发展到一定程度以后才形成城镇，这就避免了工作岗位与人口、公共服务与需求等不匹配现象的出现，有利于实现“人的城镇化”。最后，就地城镇化是工农协调发展的城镇化，工农协调发展是就地城镇化的重要保障。就地城镇化是建立在农业经济发展和农业现代化水平提高的基础上的，农村就地城镇化还必须要有产业支撑，只有发展农村工业才能促进稳定就业，“乐业”才能“安居”，实现就地城镇化必须首先实现工农协调发展。所以，城乡一体化、人的城镇化和工农协调发展是就地城镇化的基本要义。

（三）就地城镇化是新型城镇化的重要实现形式

新型城镇化是对传统城镇化模式的扬弃与超越，新型城镇化最本质的特征是：以人为本、协调发展和可持续发展，它和就地城镇化的基本要义是包含与被包含的关系，两者具有高度的一致性。农村就地城镇化是新型城镇化的重要实现形式，是中国特色新型城镇化道路的重要组成部分。

作为新型城镇化的实现途径，农村就地城镇化在预防和治理“城市病”、解决传统异地城镇化带来的农村问题以及“半城镇化”问题等方面具有举足轻重的作用。首先，就地城镇化能够预防和治理“城市病”。随着城市规模的不断扩大和城市人口的迅速膨胀，很多城市“城市病”问题凸显，人口膨胀、交通拥挤、城市贫困、房价高企、就业困难、环境污染、资源能源紧张等经济社会问题越来越束缚城市的发展。“城市病”的本质是城市发展速度和扩张规模超过了城市资源、环境所能承受的最大负荷，就地就近城镇化使得大批农业转移人口回到农村，这一方面能够减轻城市人口、交通、住房、就业、环境、资源等负担，有效预防和缓解“城市病”；另一方面有利于农业先进技术的推广，有利于发展农业现代化和确保粮食安全。其次，就地城镇化能够解决异地城镇化带来的农村问题。在异地城镇化模式下，农业转移人口到城市就业后，农村只留下了“613899部队”，这种情况给农村带来大量的经济和社会问题。一是农村留守妇女、留守儿童、空巢老人等社会问题；二是农业技术难以推广、农业劳动生产率不高等经济问题；三是农民工的责任田荒芜和宅基地住房无人住等资源浪费情况。农村就地城镇化强调离土不离乡，既实现就地就近的非农化就业，又能留住“乡愁”。就地城镇化根据地方的实际情况，通过土地流转、社会保障等手段和方式，积极引导农民在一定范围内领取，既有利于实现适度规模经营，又能解决经济社会问题。最后，就地城镇化能解决农业转移人口的“半城镇化”问题。“半城镇化”指的是农业转移人口虽然实现了空间和职业的转换，但他们并不能完全融入城市，他们的生活方式、行为习惯、价值观念与现代社会格格不入。“某种意义上说，城市化的生活方式、城市文明、城市意识才是‘城市化’最本质、最核心的东西。”就地城镇化能够使农民在当地实现非农就业和市民化，农民实现就地非农就业，彼此的价值观和文化认同很容易达成共识，在这个共同基础上，更容易培育农民的城市生活方式和现代思想观念，进而实现“完全城镇化”。

新型城镇化进程中农村就地城镇化的对策建议

毋庸置疑，传统城镇化发展模式是不可持续的，随着城镇化的快速推进，它的负面效应越来越多地表现出来。虽然全面推进农村就地城镇化的时机还不成熟，但它是新型城镇化未来的发展趋势，因此，必须攻坚克难，破除限制就地城镇化发展的各种障碍，确保就地城镇化健康稳定发展。推进农村就地城镇化是一个系统工程，需要多方面协同推动，主要包括：进行科学规划、发展农业产业、进行制度改革、明确发展方向、不断解放思想和提高农业转移人口的知识技能等方面。

（一）科学规划是推进就地城镇化的首要任务

以统筹发展理念为指导、因地制宜编订农村城镇化的发展规划，这是就地城镇化的首要任务。转变传统城镇化发展理念，将农村新社区和有发展潜力的小集镇纳入城镇化建设规划体系，推行新的“老城区+新城区+农村新社区”的城镇化发展模式。农村新社区就是在有一定工业基础的乡镇建立新型农村社区，实行就地城镇化，这是缓解大城市压力的有效途径，也是转移农业人口的最佳方式。农村城市规划首先要因地制宜，各乡镇必须从自身的区域面积大小、经济发展水平、地理位置环境、农民文化程度等因素出发，制定符合地方特色的城市发展规划，避免农村城镇化“一刀切”和“同质化”发展。其次，农村城市规划要坚持高规格、高标准，农村就地城镇化不是“低层次的城镇化”，城镇化发展规划要与产业发展、基础设施和公共服务规划等配套措施协调推进，保障农村居民公平享有就地城镇化的成果，不断满足人们多层次、多样化的需求。此外，农村规划要尊重农民意愿，符合大多数农民利益，规划的制定要有民众的参与，确保民众的知情权和参与权，确保决策的透明度。

（二）制度改革是推进就地城镇化的关键环节

    城乡二元结构已成为制约农村就地城镇化发展的重要瓶颈，因此，必须从户籍制度、土地制度、社会保障、生态环境等方面进行全方位的体制机制改革，以确保就地城镇化的健康持续发展。首先，推进户籍制度改革。城乡二元的户籍制度造成了市民和农民的诸多不平等，因此，必须“取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口”，“建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。”其次，推进土地制度改革。“加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。”积极探索土地所有权的实现方式和土地使用权的流转形式，努力“探索农民增加财产性收入渠道”，严格建设用地的审批程序，为农村域镇化预留发展空间。最后，推进社会保障制度改革。要提高城镇化质量就必须建立覆盖全体城乡居民的社会保障体系，破除城乡利益鸿沟，逐步实现城乡基础设施和公共服务的均等化和一体化。据国家发改委消息，“《居住证管理办法》、《城镇住房保障条例、《关于进一步做好农民工工作的若干意见、城市规模划分标准调整方案》等推动新型城镇化的配套政策即将或已经出台。”这无疑给刚刚开局的新型城镇化注入了一支强心剂，有利于健康有序地推进农村就地城镇化。

（三）美丽乡村是就地城镇化建设的发展方向

美丽乡村建设最早源于浙江省安吉县，美丽乡村包括两方面内容：一是生态环境好，人们安居乐业；二是产业特色鲜明，布局规划合理。由此可见，“美丽乡村之‘美’，既体现在自然层面，也体现在社会层面。”建设美丽乡村是实现农业现代化和就地城镇化的重要载体，也是农村城镇化的发展方向。建设美丽乡村要在“美丽”上下功夫：首先，挖掘乡村自然美，保护生态环境。就地城镇化以农村新社区为聚集点集聚人口，但要注意保护农村的原始生态和自然环境，深入挖掘自然之美并融入现代文明因素，打造天人合一的田园风光和魅力乡村。其次，合理布局，打造良好人居环境。积极推动农民市民化和公共服务均等化，加强农村就业、住房、交通、医疗、网络等基础设施和公共服务的供给，不断缩小城乡差距。同时，还要加强农村新社区的物业管理，加强对社区自然环境和社会环境的治理，打造优美的人居环境。最后，要注重文化城镇化建设。由于先天不足，就地城镇化后农民往往会出现精神匮乏、信仰缺失和道德滑坡等问题，美丽乡村不仅要重视物质文明建设，更要重视精神文明和乡村文化建设，注重淳朴乡风和浓厚乡情的培养，以形成良好的道德风尚，促进农村社会的文明和谐。

（四）解放思想是推进就地城镇化的不竭动力

中共十一届三中全会召开前夕，邓小平同志指出，解放思想是进行社会主义现代化建设的首要任务，因为它事关社会主义事业的成败。“不打破思想僵化，不大大解放干部和群众的思想，四个现代化就没有希望”，在中共十七大报告中，胡锦涛也指出，“解放思想是发展中国特色社会主义的一大法宝”。30多年改革开放的经验告诉我们，思想解放到什么程度，我们的事业就能发展到什么程度。解放思想是推动农村就地城镇化的不竭动力，没有思想解放，就没有我国农村城镇化建设的伟大成就。乡镇企业就是思想解放的产物，乡镇企业的异军突起带动了农村就地城镇化的浪潮，后来外资的引进、先进技术和管理经验的借鉴，使得我国农村就地城镇化建设变成了多元驱动，加速了农村城镇化的进程。当前，在新型城镇化背景下，人们对推进农村就地城镇化还有各种顾虑，思想上还没达成共识，这就要求我们继续解放思想，用发展的眼光看问题，充分认识就地城镇化过程中出现的问题都是发展的问题，都能通过发展来解决。只有不断解放思想，统一认识，才能坚定推进农村就地城镇化的信心和决心，才能在农村营造良好的氛围，传递城镇化建设的正能量。

（五）技能培训是推进就地城镇化建设的人才保障

城镇化建设的一个重要方面是落实好进城农民的就业问题。由于农民小农意识严重、生活方式落后、受教育程度不高等因素的影响，他们离开土地以后往往很难实现高技术含量的就业。但是非农就业人员较高水平的劳动技能是推进农村就地城镇化的基本保障。只有从制度上保证、政策上重视、内容上创新、财政上支持、建立农民工培训的长效机制，才能从根本上提高农民工的技能水平。第一，建立健全农民工培训制度。从中央到地方加快制定一系列保障农民工职业技能培训和文化知识培训的法律法规，推进农民工培训的制度化和法律化，切实提高农民工的劳动技能和综合素质。第二，加大对农民工培训的财政投入力度。各地政府要逐步建立农民工培训专项基金，积极吸引民间资本的参与，经济条件好的地方可以考虑对于中学毕业而又无意于深造的学生进行免费的系统培训，增强他们的劳动技能和对专业技术的了解，以提高他们在社会上的就业竞争力。第三，加快建立农民工就业信息平台。及时公布用工单位的招工信息，引导农民工有针对性地进行培训，真正做到学有所用。此外，还要为农民工提供政策咨询、法律援助和就业指导等服务。

20世纪八九十年代，邓小平和江泽民曾先后推行过重点发展中小城镇的政策。但是由于小城镇的集聚能力不强、功能不完善、管理不健全等原因，小城镇和小集镇留不住人，“小城镇，大战略”的思想在当时并没有取得预想的效果。经过20多年的发展，我国的经济状况有了很大改观，城镇化建设取得了很大成就，中小城市有了长足发展，为就地城镇化奠定了坚实的经济基础和发展空间。与此同时，由于城镇化的快速推进和超常规发展，很多城市出现了人口膨胀、交通拥挤、环境污染、就业困难等“城市病”。在新型城镇化背景下，将推进就地城镇化、发展特色小城镇作为破解“城市病”的解决路径，某种程度上也是现实“倒逼”的结果。传统的异地城镇化模式下，农业转移人口难以真正转化为市民，大量人口涌入城市给城市带来很大负担，也给迁出地带来各种经济社会问题。著名经济学家厉以宁指出，“传统城镇化最后带来的是‘城市病’，带来了城市中的‘反城市化’倾向。今后，中国要走新型城镇化之路，要实现农民‘就地城镇化”。推进就地城镇化建设，有利于缓解城市的人口、交通、资源等压力，有利于实现农业转移人口的就地非农就业和市民化，有利于解决传统城镇化给农村带来的经济社会问题。因此，可以说，推进农村就地城镇化是预防和治理“城市病”的另一种思路。作为新型城镇化的重要实现形式，虽然总体而言就地城镇化还不成熟，还存在着思想认识、产业支撑、制度障碍、权责匹配等方面的问题，但作为一种发展趋势，就地城镇化在全国的推广指日可待。（作者系武汉大学马克思主义学院博士研究生）