第2期

（总第249期）

许昌市科学技术情报研究所  　  　二Ｏ一五年一月二十五日

加快土地流转有利于我国农村人力资本投资的增加

雷明全

2004年以来，连续11年，中央一号文件均是聚焦“三农”，“三农”问题的重要性由此可见一斑。在存在大量农村剩余劳动力的情况下，“三农”问题的核心理所当然就是“农民”问题，重点是如何增加农民的收入；不论是理论界，还是决策者，重点考虑的是千方百计让农民增收。从2013年开始，中央一号文件强调的便是农业经济发展问题了。随着刘易斯拐点的到来，特别是老龄化的加速，“农业问题”比“农民问题”显得更加重要，中国农业的发展必然走上资本密集型的道路，使传统农业向现代农业转变。农业走资本密集型的道路，不仅仅需要增加物质资本的投资，对人力资本也必将提出新的要求；要求新型农民既要懂得农业生产技术，又要能够操作各种农业机械，同时也需要研究农产品市场。由此，在未来劳动力短缺的条件下，农村人力资本投资问题就显得十分重要。

一、老龄化背景下我国农村人力资本投资新特点

“刘易斯拐点”到来之前的中国农村，存在着大量的剩余劳动力；尽管剩余劳动力的边际生产力几乎等于零，但农产品的生产能基本满足国内市场的需求。与存在着大量剩余劳动力相对应的农业生产方式是传统的肩挑手扛，劳动密集型，无需投入较多的物质资本，对人力资本的要求也就相对简单；这种低技术水平的生产方式导致农业的稳态增长率偏低，农业生产也就只能陷入低水平均衡状态之中。在劳动力即将短缺的条件下我国的农业必将走上资本密集型、集约化生产，对人力资本的要求也就不同于以往。

1、人力资本投资的内容发生变化

在存在大量剩余劳动力情况下，农业生产方式只能是劳动密集型的，没有或者较少使用机械设备，与此相对应，农村劳动者需要掌握的技能是传统农业生产技术，对现代新型技术要求不高；农村人口接受教育与培训的主要目的是增加收入，其拥有的人力资本更多是服务于第二、三产业，结果反而导致服务于农业生产的人力资本减少。在刘易斯拐点到来之后，特别是老龄化背景下，不仅城市劳动力可能会出现短缺，农村其实将会更加严重；原有的劳动密集型的农业生产方式无以为继，机器替代劳动力，规模化替代小农生产，生产的标准化和产品的商品化成了必然趋势。在物质资本投资增加的同时，加大人力资本投资的力度也就成了必然要求。不仅如此，人力资本投资的主要内容也不再是服务于第二、三产业的非农生产技能，而是把提高农民从事现代农业生产与经营的知识作为主要任务。特别是随着未来农业现代化的深化，农业的功能不断拓展，农业的产业体系也不断拓展，除了经济功能，又延伸出生态、社会和文化等功能。因而，人力资本投资的内容就不仅包括农作物的生产技术、农业机械设备的操作使用和研究农产品市场的能力提升，还包括农业生态和农业文化知识的获取等。

2、人力资本投资的对象年轻化

因为人力资本投资的内容不再局限于传统的农业生产技术，未来新型农民需要掌握的技能远多于当代农民；因而，人力资本的载体必须是接受过较高层次教育的年轻一代，现有高龄农民无法胜任。   

3、人力资本投资主体需具有较强的经济实力

在资本密集型的农业生产方式中，新型农民需要有较强经济实力。一方面是人力资本投资的内容远比传统农业生产方式下多，从而增加了投资；另一方面是需要大量的机械设备和获得较大规模的耕地，这需要投资者有较强的资本实力或融资能力。很显然，传统生产方式下的农民不具备也不需要具备这个条件。

二、政府和农户在农村人力资本投资中角色定位

未来劳动力短缺条件下，增加我国农村人力资本投资，可以抵消因劳动力数量的减少对农业经济健康、稳定发展构成的不利影响。由于农村劳动力在数量上已经远远少于传统农业生产的时代，大幅度提升单个载体的人力资本量就成了不可避免的趋势。要增加农村人力资本投资，首先需要明确投资主体及各主体之间的关系。

明确人力资本各投资主体之间关系的前提是正确认识人力资本的外部效应。不同于物质资本，人力资本存在外部效应，其外部效应的存在会使得一个人自身的知识积累导致全社会知识存量增加，从而能提高其他人和厂商资本的生产效率。通过知识外溢，受益方资本的边际私人收益就会持久地高于机会成本，外溢方人力资本的边际私人收益小于边际社会收益，这种差异的存在将会使得投资者的人力资本投资量小于帕累托最优水平。人力资本之所以存在外部效应，罗默在《内生技术变化》一文中指出，知识和人力资本具有与众不同的特性，它既不是传统的私人物品，也不是公共品，它是介于两者之间的非竞争性的、部分排他性产品。正因为人力资本不同于物质资本的这一特性才产生了外部效应，从而使得其它要素的边际生产力递增，并破坏完全竞争均衡。

不同类型的人力资本其外部效应大小也不同。基础性人力资本是劳动者具有的基本文化素质，其外部效应比较大；技能型人力资本是劳动者掌握的较高层次技能。其外部效应明显小于前者。政府的职责之一就是矫正外部效应。基础性人力资本的投资就应该以政府为主，个人为辅；相反，技能型人力资本的投资就是以个人为主，政府作为补充；农村人力资本投资同样也是如此。在农村，基础教育的全面普及是政府责无旁贷的义务；技能型人力资本的投资主体便是农民自身，政府也需要给予适当补贴。因而，不论是当前，还是未来，我国农村新型农民的人力资本投资主体是农民自身，政府只需要也只能够根据外部效应给予投资的适当补助。如果政府越俎代庖，结果就是破坏竞争均衡，农村人力资本投资规模超过帕累托最优的水平。关于基础性人力资本，不论是城市，还是农村。政府都是义不容辞的投资主体。本文重点所要探讨的农村人力资本特指技能型人力资本。

三、土地流转成本是影响农户增加人力资本投资的主要因素

未来我国农村人力资本投资的主体需要具有较强的经济实力，否则，增加人力资本存量就是空谈。然而，并不是有着较强的经济实力或者融资能力的农民就一定会青睐于农村人力资本投资。投资者，不论是农民还是企业家，他们投资的目的是为了获得尽可能多的收益。尽管能得到来自于政府的适当补贴，农民技能型人力资本的投资主要靠自身。作为以盈利为目的的农民，他们在人力资本上的投资决策是怎样形成的?    

不论是在第一产业，还是第二、第三产业的投资者，他们的投资决策都需要遵循一个条件，那就是既定数量的资金，投资在一个项目中不同类型资本上的边际报酬相等，这也是投资具有共同性的要求使然。通常，投资者所需要的资本有物质资本、土地资本(土地资本属于自然资本)和人力资本；为了追求收益最大化，投资者需要在这三种资本的投资上实现边际报酬相等。第二、三产业的投资者，他们的土地投资所占比重通常比较小；人力资本，不论是异质型的还是同质型的人力资本，都可以通过市场交易来完成，企业主只是人力资本的使用者，不是投资者；物质资本才是他们投资的主要部分。

与第二、三产业有所不同，作为未来新型农民的农场主，不仅是人力资本的使用者，也是投资者。投资对象不仅限于人力资本，还包括物质资本和土地资本，并且这三种资本的投资需要齐头并进；也就是说，投资者在物质资本、土地资本和人力资本上面的投资要实现边际报酬相等。因此，当某一种资本的投资不够时，其他形式资本的投资也必然较少；当某一种资本的投资较多时。其他形式资本的投资也必然水涨船高。要扩大农业经营规模，就需要农户在这三种资本上面的投资并驾齐驱；不存在农户在人力资本上投资很多，而物质资本和土地资本投资较少。

人力资本不仅是第二、三产业发展的源泉，同时也是农业增长的动力，舒尔茨的这一结论是对西方国家农业发展史作了广泛调研之后得出的。其实，不仅农业增长离不开人力资本的投资增加，而且人力资本的增加也不能蜻蜓点水。郭剑雄和鲁永刚认为，当人力资本水平低于某一临界值时，偏低的技术水平导致农业的稳态增长率偏低，农业增长陷入低水平均衡增长状态；一旦人力资本水平突破某一临界值，农业增长则进入高水平均衡增长路径。人力资本成为农业增长的源泉是存在前提条件的，当人力资本存量超过一定门槛值时，人力资本才可以在农业增长中凸显出其重要作用。由此可见，现代农业的发展不仅需要人力资本，而且人力资本量不能低。然而，增加我国农村人力资本投资，眼光不能仅盯着人力资本，还需要关注物质资本和土地资本——当物质资本或土地资本由于某种原因不能增加，或增加受限时，人力资本投资也就只能在低水平徘徊，发展现代农业也就只能是纸上谈兵。

我国的工业化已经处于中后期，资本的原始积累也达到了较高水平，同时资本市场也较为发达，物质资本已经很难构成现代农业发展的障碍。土地资本则不然。我国现行农村土地的产权制度显著增加了土地使用者的成本，使得投资者为获得既定数量的土地需要的投资额明显偏高，这就限制了农业经营规模的扩大。与西方国家不同，我国土地实行的是公有制；城镇土地国家所有，农村土地归农民集体所有。这种形式的土地制度衍生出了当前农村土地的所有权、承包三权和经营权的“三权分立”；“三权分立”的土地产权制度要求土地的所有者和承包者都要分享土地的剩余收益，这就显著增加了农业投资者的投资支出。虽然，当前农民的土地用于粮食、棉花等主要作物生产不需要向土地的所有者——村集体上交收益(还能从政府那里获得一定数额的补贴)，但从事其他农产品的生产(或养殖)则不然。不仅如此，由于土地的所有仅不能买卖，有限期限的承包权，再加上使用权转让可能存在的风险，也限制了土地使用者的长期投资。由此，农业投资者为获取既定量的土地资源，不仅需要向土地所有者和承包者支付收益，还需要承担土地经营权转让的投资风险；这就额外增加了土地的流转成本，从而限制了未来新型农民在土地上的投资，最终也制约着他们的物质资本和人力资本投资。

由此，不难发现，我国农村土地的农民集体所有权制度，加大了土地的流转成本。这不仅阻碍了农场主在土地资本和物质资本上的投资，也不利于人力资本的提升。从而构成了未来新型农民向大型农场主转化的桎梏，构成了传统农业向现代农业转变的绊脚石。  

四、促进农村土地流转，增加人力资本投资的措施

既然土地流转成本构成了我国农村人力资本投资的制约因素，那么降低土地流转成本，加快土地流转就显得十分必要。降低土地流转成本，加快流转进程，主要应采取如下措施。

1、提高农村土地使用权强度

    土地流转成本的高低主要取决于土地的产权制度安排，科学的产权制度能够降低交易成本，进而能促进资源的合理配置。科斯在《社会成本问题》中指出，农村土地产权清晰是农村土地交易的前提条件；诺思认为，农村土地私人交易和私人产权安排能够实现帕累托最优。在发达国家实现农业现代化的过程中，有一个显著的共同特点是完善的制度为农业现代化提供了良好平台，其主要表现在于市场存在完整产权的微观主体。农业生产经营者是产权自由独立的微观经济主体，对土地等生产资料具有明确而完全的所有权，农业生产要素可以自由买卖和流转，生产经营权受到法律的严格保护，政府只能通过支持补贴等方式对其调控，而不能直接控制或规划其生产和经营。然而，我国农村土地的产权制度与西方国家不同，这就决定了我国农村土地资源的配置不可能实现帕累托最优，具体的表现就是土地流转成本高于帕累托有效率的水平。我国土地的公有制是宪法的要求，要改变这一状态不仅法定程序复杂，更主要的是长时期的意识形态使得多数国民很难在短期内接受土地私人所有；因而，要实现土地的私人所有无法短期内完成，需要从长计议。   

尽管如此，我国还可以在农村土地农民集体所有制不变的条件下，提高农村土地的使用权强度。这样虽然达不到帕累托最优的水平，但也是难得的帕累托改进。完整的产权，对其所有者而言，包括占有权、使用权、处置权和收益权，但我国农民只有土地的占有权和使用权，缺乏处置权和收益权，存在着明显的产权残缺现象。这四项权能还可以派生出一系列的产权束。由于农村土地的产权主体没有人格化，农地产权束中还有多项权能未能界定归属，存在着权能真空；因此，使用权强度不足导致了使用权主体行为空间狭小。由此，提高使用权强度可以从两个方面着手：一是将这些无归属的权能，如转让权、处分权、抵押权、继承权等，与使用权合并，由土地使用者掌握；二是制度安排的长期化，不仅30年内不变，30年以后也不要变。这种制度安排将更进一步地改善产权制度效率。

土地使用权强度的提高对促进土地流转有两个方面的好处：一是直接降低土地流转成本。由于多项权能的合并，土地的承包者与所有者只有“一步之遥”，本属所有者获得的土地收益已经转移给了承包人，从而为承包人降低土地出让金提供了可能；在竞争的条件下，这种可能必然变成现实。二是增加土地流入者的期望收益。多项权能的合并，能够最大限度地消除土地流入者面临的风险，同时也能减少他们在土地使用过程中的短期行为，这些都能提高他们从事农业生产经营的期望收益。

提高农村土地使用权强度，降低了土地的流转成本，增加了土地使用者的收入，也就提高了土地资本投资的边际收益，其结果使农户的经营规模和人力资本投资都得以扩张。

2、创新农村土地流转机制

    我国土地的公有制度很难在短期内改变。而在当前农村土地农民集体所有制前提下，尽管可通过前述途径提高土地使用权强度，但土地资源的配置效率提高依然有限，创新土地流转机制可部分解决问题。具体的做法就是国家向农民集体购进土地。时下，各城市政府不断地在城市近郊购进农民的土地，其目的是城市扩张，这是一种土地的流转，只是流转的目的是发展二、三产业，土地的所有权性质依然还是公有。这与我国的法律不相冲突。本文要提出的国家购进农民集体所有的土地。其目的不是为了城市扩张，因而也就不一定是城市近郊，再就是要选择适合规模化生产的农地。国家购进农民的土地之后，立即把使用权转让给新型农场主，也可以考虑实行永佃田。相较于从农户获得土地的使用权，新型农场主可以减少很多谈判成本，能消除很多后顾之忧。也能减少很多机会主义行为；同时，国家也能根据现代农业发展的要求，尽量延长土地使用权的转让年限；并且在条件成熟时，可较方便地改变土地所有权性质。政府购进土地所需资金很大部分可以在转让使用权时得到解决，财政负担也不会增加多少。政府所需要做好的事情，主要是加强对相关政府工作人员的监管，消除他们在土地转让过程中的寻租行为。做到了这些，就能保证新型农地流转机制获得最大的效率。

3、建立土地流转价格参照制度，降低流转双方的谈判成本

上述农村土地流转机制的创新并不是在所有地方都能够顺利实施。政府充当土地的购买者。也不能总是强买；在经济落后地区，农民的非农就业机会并不多，出让土地所有权的积极性一般会比较低，这种机制的实施效果不会很理想，推行其他措施加快土地流转也就势在必行。   

在土地为农民集体所有的条件下，建立土地流转价格参照制度，可以降低流转双方的谈判成本。当前，在农村土地流转的过程中，土地使用权转让的价格由当事方谈判而成，转入土地者需要与每一个转出方就价格问题谈判，这就加大了谈判成本。对此，地方政府可以根据各地实际制定出一个合理的指导价格，农户在土地流转时可以把这个价格作为参考。

政府完善了相关的制度，就能加快农村土地流转速度，这不仅有利于新型农场主增加土地资本和物质资本投资，也能促进人力资本投资；这也是老龄化背景下，发展现代农业的必然要求。（作者系湖南文理学院经济与管理学院副院长、教授）

摘自《现代经济探讨》2014年第11期